專訪財稅學者林全談租稅獎勵
輕稅簡政 回歸租稅單純角色

電電時代 文／李國芬 攝影／楊烟亭

獎勵」是相對「懲罰」的概念，當各國政府藉立法將租稅獎勵制度化，受到獎勵的企業，就等於減少租稅「懲罰」。只是，所有企業都同受懲罰，政府若要給予少數企業租稅獎勵，必須有充分理由與預期達成的目標才行。

租稅獎勵 「誰」該被獎勵？
世界先進董事長、同時也是國內的知名財稅學者林全指出，租稅獎勵背後隱含的政策理由大約有4類。

首先，政府著眼產業的永續發展，鼓勵企業投入「創新」或「研發」。這類獎勵的外溢效果顯著，因為個別企業的研發突破，常能帶動相關產業整體水準的提升，影響深遠。

二是從社會需求衡量企業的投資行為，獎勵其中具有特別價值者。例如，台灣早期勞工工資低廉，失業率亦偏高，企業若能增加勞工就業，不僅有助解決農村的失業人口問題，社會的所得分配差距也能得到改善。

這兩類受獎勵企業的共同特色是「利他」，也就是說，雖然企業都會因為追求經營效益的初衷，投入創新研發或僱用勞工，但卻同時產生對其他族群的額外貢獻，社會大眾往往也因此認同企業符合給予獎勵、減少懲罰的條件。

第三是為了創造公平的經營環境。先後制定的「促進產業升級條例」與「中小企業發展條例」就是典型的例子，促產條例所規範的獎勵條件，明顯較適用大型企業，為讓中小企業也擁有相同的公平發展條件，平衡促產條例的「中小企業發展條例」才隨後被提出。 租

稅獎勵也可能被用來平衡非租稅障礙，以提高企業的經營意願或縮短與國外同類產業間的競爭力落差。非租稅障礙包羅萬象，可能是某些管制措施（如早期的匯率與利率管制），或是基礎建設與行政效率的不足，因此，藉租稅獎勵給予特定產業經濟上的補償。

難以面面俱到的價值觀
林全指出，細究各國租稅獎勵，不難發現政策背後都有特定的產業發展目的。台灣最早的租稅獎勵為1960年制定的「獎勵投資條例」，與1990年完成立法的促產條例，並列為國內最重要的租稅獎勵措施，兩者反映當時政府對製造業發展的高度期待。

隨著國內各產業發展成熟，租稅獎勵也進入另一個階段。有鼓勵民間以BOT形式投資公共建設的「促進民間參與公共建設法」、高鐵投資團隊引用的「獎勵民間參與交通建設條例」，及近年促進新興產業發展的「生物科技發展條例」。 值得注意的是，在「獎勵投資條例」於80年代結束後，主張將租稅獎勵由「產業別」改為「功能別」的呼聲漸高，於是開始對企業在節約能源、污染防治、人才培訓、發展自有品牌等面向的成效給予租稅減免。而政府終究無法擺脫扶助特定產業快速發展的政策觀念，又轉對「策略性產業」展開獎勵──各種不同的租稅獎勵價值觀，試圖藉不斷修正的獎勵政策，力求平衡。

林全認為，只有在經濟環境「扭曲」，充滿經營障礙或不合理因素時，才需要藉著租稅獎勵的「扭曲」效果，創造合理的經營環境。 「租稅獎勵的本質，就是以降低其他產業的發展為代價。」林全指出，當政府將資源投注特定產業，其實就意味著未受獎勵企業的發展機會被相對剝奪。而政府所投注的資源，就是租稅獎勵的重要手段──減、免稅與抵稅，企業只要符合促產條例與獎勵投資條例的審核資格，就可以在設立初期選擇其中5年免繳營利事業所得稅，或投資抵減，對企業經營產生極大助益。 由此可進一步引申出租稅優惠的獎勵效果，「就是受獎勵企業比未受獎勵企業，得到相對有利的經營環境，租稅獎勵所創造的，就是『比較效果』。」

未來發展趨勢：輕稅簡政
輕稅簡政有兩個重要的意涵，一是將會因為減少租稅獎勵而增加的稅收，平均代換至所有企業，讓企業全面減稅，保持產業活力。林全強調，這與租稅獎勵只會讓特定的產業保持經濟活力不同，因為那必須付出「以部分產業的不發展，成就少數產業發展」的代價。而且企業也會逐漸感受「輕稅」的優點：租稅制度配合大環境改善的問題，得到了合理化。

輕稅之後，「簡政」的優點便應運而生，過去因租稅獎勵而產生的「依從成本」（compliance cost），包括企業為符合申請習俗投入的成本與政府的稽核成本，將大幅降低。租稅因此回歸單純角色，「它只是滿足政府支出的『必要之惡』，並希望『惡』愈少愈好，也就是稅不要過重、政府支出更有效率。」林全認為，這應是符合社會期待的理想走向。而從產業發展來看，則需要更多見樹又見林的觀點，讓租稅政策不致在個別產業利益與整體租稅環境的合理性之間，進退失據。

林全認為，只有在經濟環境「扭曲」，充滿經營障礙或不合理因素時，才需要藉著租稅獎勵的「扭曲」效果，創造合理的經營環境。 在合理的經營環境中，租稅只是眾多影響企業經營結果的因素之一，而不是唯一「重大」因素，因此，租稅政策應逐漸從「非常態」的租稅獎勵轉變為「輕稅簡政」才合乎常態。